Студент III курса  Чекулаев Евгений

 

 

Партийный и государственный аппарат Советского государства в их взаимодействии на протяжении 1917-53 гг.

 

Аппарат государственного управления и РКП(б) от прихода большевиков к власти до окончания гражданской войны.

 

Начальный период существования Советского государства и сложившийся за это время аппарат управления государством формировался под воздействием ряда как объективных, так и субъективных факторов. Так к первым из них в первую очередь следует отнести такие как:

- сложившаяся после Февральской революции ситуация в стране (с падением самодержавия в обществе все более проявляться начинали признаки безвластия и анархии, ни одна из главенствующих политических сил на тот момент времени не смогла довести до конца разрешение задач революции и закрепить ее завоевания, по-прежнему особенно остро стоял вопрос о продолжении войны);

- массовое неприятие большей частью сил на политической арене методов большевиков и участие их в контрреволюционной деятельности;

- международная обстановка и негативное отношение европейских держав к событиям в России;

- гражданская война в России и иностранная интервенция на ее территории;

- кризисное положение в экономике, в частности производственной сфере, ущерб, нанесенный войной сельскому хозяйству;

К основным же из субъективных факторов относятся следующие:

- организационная структура партии и принципы ее функционирования;

- персональный состав партии РСДРП (б) - РКП (б) (а до середины 1918 года и партии левых эсеров);

- процесс распределения должностей в государственном и партийном аппарате;

- личные позиции по основным политическим вопросам В.И. Ленина и других лидеров партии, их политические амбиции;

 

Условия, в которых формировался новый государственный и претерпевал изменения партийный аппарат, безусловно, не могли не оставить свой отпечаток на их сущности. Управление по большей части носило характер чрезвычайный и переходный, но, тем не менее, основные принципы и механизмы политического функционирования будущего Советского государства, как мы считаем, начинали формироваться именно в данный отрезок времени (в чем и заключается в первую очередь актуальность его исследования).      

          По завершении октябрьского вооруженного восстания, руководство которым осуществлялось ВРК,  функции государственного управления были переданы от него к сформированному  II съездом Советов ВЦИКу и СНК. Первый из них выполнял законодательные функции между съездами Советов, считавшимися высшим органом государственной власти. СНК же выступал в роли правительства, сосредоточившего как функции исполнительной власти, так и  право законодательства.

Государственное управление осуществлялось в соответствии с ленинским пониманием диктатуры пролетариата и роли в ней партии как «авангарда» рабочего класса. Но в то же время применительно к данному периоду, вероятно, было бы преждевременным говорить о разрушении старого бюрократического аппарата, хотя об этом и нередко заявлялось, - да и вряд ли это требовалось вообще: как показало время, он по-прежнему еще способен был функционировать эффективно. В управление широко привлекались прежние бюрократические кадры (хотя и не на руководящие посты, практически монополизированные партийными деятелями). Основные изменения в государственном управлении по сравнению с предшествующим периодом сводились, пожалуй, (помимо смены названий) лишь к тотальному, чрезвычайному его характеру и появлению в его структуре большевистской партии.

Как можно проследить, изначально основным критерием в подборе кандидатур партийцев на занимаемые посты в аппарате государственного управления стала верность делу революции, партии и идеалам социализма. Так в период с конца октября 1917 г. и до конца 1920 г. из 32 наркомов-большевиков 6 являлись кандидатами в члены ЦК, 10 – членами ЦК, 4 – членами ОргБюро ЦК и 4 – членами Политбюро (бюро) ЦК (итого, в общей сложности 24 из 32 или ¾ всего состава) – все представители высших ступеней партийной иерархии. При этом также следует учитывать тот факт, что некоторые из них имели одновременно несколько наркомовских портфелей (к примеру – Л.Д. Троцкий и И.В. Сталин), хотя это и было вынужденным шагом, и проблема эта  неоднократно поднималась руководством. Но столь заметное в персональном отношении дублирование состава государственного и партийного руководства все же отнюдь не означало еще слияния их аппаратов. Да это и не представлялось возможным в силу ряда причин, среди которых и численность самой партии, несмотря на значительный рост ее (во многом за счет карьеристки настроенных элементов). Это отражало и то, что естественно возникали трудности в подборе из числа профессиональных революционеров лиц действительно компетентных в управлении той или иной сферой общественной жизни. В этом отношении данный период стал своего рода полигоном (в силу милитаризованного его характера) и школой будущих государственных деятелей. Руководители из числа партийцев нередко выполняли  чисто контролирующие функции и параллельно перенимали у прежней бюрократии опыт реализации принимаемых решений. 

При этом, разумеется не мог не учитываться уровень образованности кандидата: большая часть высших государственных должностных лиц в этот период времени имела высшее, незаконченное высшее, реже - среднее образование (или в той мере, насколько было возможно его получить в перерывах между нередкими продолжительными ссылками и арестами) – что для того времени было достаточно весомым показателем интеллектуального уровня.  Далеко не последнее место при назначении занимал и фактор социального происхождения (хотя партийным лидерам в этом плане делались уступки).

Для этого периода было характерна тенденция к постепенному падению самостоятельной роли Советов в первую очередь из-за все той же чрезвычайности в управлении государством.  В самой партии наметился переход от провозглашаемого ранее принципа коллегиальности принятия решений к единоначалию. На деле основные политические решения, как правило, принимались в высших партийных структурах и  затем уже одобрялись СНК, имевшим и законодательные функции, который был сформирован во многом из все тех же партийных лидеров. Особенно ярко тенденция падения роли Советов (параллельно с ростом значения партийных организаций) в государственном управлении проявилась  в начале 20-х гг., когда экономическая разруха и социальный кризис дали знать о себе в полном объеме. На этом фоне происходило размывание ядра социальной опоры РКП(б) – промышленного пролетариата (по причинам разрухи в производстве и расширения партии за счет их и так относительно не многочисленных рядов), а вместе с тем параллельно изменялся и политический характер Советов. Это стало одной из причин назревшей к началу 20-х гг. объективной необходимости в структурных преобразованиях, в том числе и в организации государственного и партийного управления.

Таким образом, подводя итоги по данному периоду в истории взаимодействия партийного и государственного аппаратов управления, следует выделить основные, на наш взгляд, моменты:

- в ходе гражданской войны пришедшей к власти партией большевиков была организована новая система (хотя во многом и на основе прежнего аппарата управления)  органов центральных и местных органов власти, эффективность которой была подтверждена  победой, одержанной в гражданской войне; 

- управление осуществлялось за счет партии как организующего и координирующего ядра и обслуживающих ее интересы бюрократических кадров;

- с ростом значения партии в процессе принятия политических решений снижалась роль Советов как реального органа управления;

- несмотря на проявленную эффективность в годы гражданской войны, данная система управления, носившая военно-бюрократический характер, к началу 20-х гг. в новых условиях оказалась мало пригодной, что вызвало  объективную необходимость ряда преобразований в этой сфере. 

 

Партийный и государственный аппарат в РСФСР-СССР в 20-е гг.

 

Рассматривая данный период во взаимодействии партийного и аппарата государственного управления в первую очередь необходимо в общих чертах попытаться охарактеризовать сложившуюся к тому времени ситуацию в стране, под непосредственным воздействием которой и формировалась организационная структура аппарата управления государством и определялось положение в этом процессе партии РКП(б) - ВКП(б):

- по итогам гражданской войны власть в стране была удержана большевиками, завершается процесс складывания однопартийной системы;

- политика «военного коммунизма» уже не отвечала нуждам времени, в связи с чем следует частичный «откат» к рыночным формам организации народного хозяйства, выразившийся в НЭПе;

- резко возрастает численность партии главным образом за счет рабочих «от станка», малообразованных и некомпетентных «выдвиженцев»;

 

С окончанием гражданской войны государственное управление РСФСР претерпело ряд изменений. Так высший орган государственного управления – Съезд Советов РСФСР - с наступлением мирного времени стал созываться один раз в год. В его работе принимали участие и делегаты от других советских республик, их представители также входили в состав ВЦИК. Заключенный в годы гражданской войны военный союз советских республик, хозяйственный союз (с конца 1920 г.), а также ряд двусторонних договоров и подписанный в феврале 1922 г. протокол о передаче РСФСР права представлять и защищать интересы всех союзных республик на Генуэзской конференции (а также и заключать от их имени международные договоры и соглашения) – все эти шаги постепенно подготовили почву для создания единого государственного образования – СССР. 30 декабря 1922г.  I Съезд Советов СССР утвердил Декларацию и Договор об образовании Союза Советских Социалистических Республик, объединивший четыре республики: РСФСР с Украиной, Белоруссией и Закавказской СФСР (Армения, Грузия и Азербайджан). Основы государственного устройства были закреплены в принятой 31 января 1924 г. Конституции СССР.

Параллельно с государственным объединением произошло и слияние республиканских партий в одну единую ВКП(б).

В начале 20-х гг. уже наметился частичный отход от принципов «военного коммунизма» в организации управления хозяйственной жизнью страны. Так, хотя  государственное планирование в значительной степени сохранялось по-прежнему в промышленном секторе, уже в марте 1921 г. на X съезде РКП(б) был обозначен переход к Новой Экономической Политике (НЭПу). Она подразумевала частичный отказ от командно-административных методов регулирования экономики в пользу использования с этой целью рыночных механизмов и различных форм кооперации. Продразверстка в деревне была заменена продналогом с целью стимулирования крестьянства в хлебозаготовках, также в определенных рамках на рынке, прежде всего в торговле, свободу получил и частник.  НЭП, или как определял ее назначение В.И. Ленин, «смычка с крестьянской экономикой» - явился механизмом восстановления экономики России от разрушительных последствий войны. Хотя и говорилось зачастую, что «НЭП - это всерьез и надолго», все же эта политика воспринималась по большому счету как временные меры. В связи с этим актуальность в партийной среде все более приобретала выработка дальнейшей стратегии экономического развития, социалистической модернизации экономики.

К этому времени В. И. Ленин, общепризнанный партийный лидер, по состоянию здоровья уже отходит от государственных и партийных дел, внеся тем самым определенную долю децентрализации в сферу партийного руководства. Проявления оппозиционности проводимому курсу в рядах партийцев вызвали принятие на том же X съезде РКП(б) резолюции «О единстве партии», запретившей фактически всяческую фракционную деятельность. Этот шаг можно объяснить тем, что всякого рода внутренние разногласия далеко не способствовали эффективности механизма принятия политических решений партией, особенно это становилось актуально в связи с начавшимся процессом слияния партийного и государственного аппаратов управления. Сославшись на А.К. Соколова, можно сказать, что «… сложилось противоречие между бюрократическим устройством советского государства и сохраняющимися элементами внутрипартийной демократии, которое требовало своего устранения» [1]. Несмотря на расширение партийных рядов, фактически все решения принимались партийцами с революционным стажем, которым и принадлежала, по сути, реальная власть. Еще в 1919 г. был образован Учраспред (позднее -  Орграспред ЦК)— специальный отдел ЦК, который в условиях острой нехватки квалифицированных кадров среди коммунистов занимался подбором кандидатур на необходимые должности в оперативном порядке. Таким образом, принцип выборности кандидатов постепенно начал уступать свое место бюрократической кооптации, возрастала вместе с тем роль Секретариата (его возглавлял И.В. Сталин) и Оргбюро ЦК. Созданию номенклатуры начало было положено постановлением ЦК РКП(б) от 8 ноября 1923 г., в котором впервые утверждались номенклатурные списки, состоявшие из перечня наиболее важных и ответственных постов (в дальнейшем термин «номенклатура» перекочевал и на лиц, данные посты занимающих) партийного и государственного аппаратов. При их формировании первоначально приоритет по-прежнему отдавался прошедшим через революцию партийцам, но за недостатком в необходимом количестве последних в эти ряды затем все шире привлекались и «выдвиженцы» (преимущественно «от станка»), не имевшие ни столь серьезного партийного стажа, ни образования, и компенсировавшие исполнительностью недостаток собственного образования.

Внутрипартийные дискуссии по большей части происходили именно по вопросам экономического развития и партийной организации. В сложившейся ситуации отхода от дел партийного «вождя» эти дискуссии приняли характер борьбы за наследование лидерства в РКП(б). Победу в данной борьбе возможно было одержать только подкрепив свою позицию ореолом продолжения дела «вождя», пользовавшегося всеобщим авторитетом. Первым свои претензии на эту роль высказал Л.Д. Троцкий, выступивший (вслед за заявлениями «рабочей оппозиции» и «группы демократического централизма») против бюрократизации партийного аппарата, и за расширение внутрипартийной демократии, изложив свой «новый курс». Отстаивая личную позицию, он позиционировал себя как самый близкий соратник Ленина в деле революции и как продолжатель его дела. Но его позиция не получила должной поддержки, и XIII конференция РКП(б) в начале 1924 г. была ознаменована разгромом «троцкизма»: опираясь на резолюцию «О единстве партии», Троцкий и его сторонники были осуждены за фракционную деятельность и понижены в занимаемых согласно номенклатурной иерархии постах.

Впоследствии в 1925 г.  полемика разразилась главным образом вокруг теории о построении социализма в одной, отдельно взятой стране.  Зиновьев и Каменев, еще не давно поддерживавшие «генеральную линию», развернули кампанию против большинства в Политбюро и проводимой им политики, критикуя параллельно партноменклатуру за бюрократизм. На XIV съезде ВКП(б) в декабре 1925 г. «новая оппозиция» также потерпела сокрушительное поражение.

            Однако, оппозиционеры не ушли в тень окончательно и вскоре выступили уже объединившись в так называемый «троцкистско-зиновьевский блок». В него вошли: Троцкий, Зиновьев, Каменев, Крупская, Преображенский, Пятаков, Серебряков, Сокольников, Антонов-Овсеенко, Муралов, Шляпников и др. опытные партийные деятели. Все они считали себя истинными ленинцами, борцами с бюрократизмом и оппортунизмом. Основная критика с их стороны обрушивалась на Бухарина и «правых оппортунистов». Объединенная оппозиция выступила против теории построения социализма в одной стране, говоря о необходимости проведения «сверхиндустриализации» и ожидания мировой социалистической революции. На пленуме ЦК ВКП(б) в октябре 1926 г. Троцкий и Каменев были отстранены от деятельности Политбюро, Исполкому Коминтерна было предложено сместить Зиновьева с поста его председателя. Затем последовало поражение оппозиции на XV партийной конференции (октябрь — ноябрь 1926 г.), октябрьский пленум ЦК 1927 г. вывел Троцкого и Зиновьева из своего состава, а в ноябре они оба были исключены из партии. На XV cъезде ВКП(б) в декабре 1927 г. были исключены еще 93 оппозиционера, и большая их часть во главе с Л.Д. Троцким в  1928 г.  была сослана в Алма-Ату.

Между тем задачи экономического характера, ради которых собственно и проводился НЭП, а именно восстановление народного хозяйства до предвоенного уровня к середине 20-х гг. были практически выполнены, и само собой встал вопрос о выборе пути дальнейшего развития. Негативные проявления НЭПа все с большей периодичностью проявлялись в жизни страны в форме кризисов хлебозаготовок и товарного голода, сохранялся нарушенным товарообмен города и деревни. Все это вкупе с постепенно нарастающими настроениями неприятия продолжения проводимого курса в среде партийного и государственного руководства определило в дальнейшем переход к политике «свертывания НЭПа» и взятие курса на «социалистическую индустриализацию».

Отказ от методов Новой Экономической Политики был сопряжен с подавлением в партии «правого уклона», стоявших на позициях необходимости сохранения прежней политики в области экономики. С этой целью была развернута крупномасштабная кампания против Бухарина, Рыкова, Томского и их сторонников. Разгром «правого уклона» состоялся на расширенном пленуме ЦК и ЦКК в апреле 1929 г., а уже на ноябрьском пленуме  принадлежность к «правому уклону» была признана несовместимой с пребыванием в партии, и за короткий срок из партии было исключено 149 тыс. человек (или 11% от общей численности).    

Таким образом, процесс складования Советского аппарата государственного управления и упрочнения в нем позиции формирующейся слоя номенклатуры, проходивший параллельно с внутрипартийной борьбой, определил во многом характер в дальнейшем всей Советской системы и партийной организации, выдвинув вперед на этой волне личность И. В. Сталина (являвшимся генеральным секретарем ЦК), сумевшего сосредоточить в своих руках «необъятную власть» как проводника «генеральной линии партии» и избавиться от конкурентов в борьбе за лидерство в партии.

Подводя итоги данному периоду в истории данного периода существования партии РКП(б)-ВКП(б) и Советского аппарата государственного управления, следует в качестве обобщения сделать следующие выводы:

- с окончанием гражданской войны, в связи с ситуацией в стране и процессом образования СССР назрели и были осуществлены преобразования в партийной организации и аппарате государственного управления (постепенный отход от мер чрезвычайного характера, НЭП, определенная активизация деятельности Советов, создание единого союзного аппарата управления, резолюция «О единстве партии» и др.); 

- положение дел в экономике, отход от партийных и государственных дел партийного лидера В.И. Ленина, а в последствии и его смерть, и изменения в партийной структуре вызвали внутрипартийную борьбу в РКП(б)-ВКП(б) за место лидера;

- на протяжении данного периода в ходе начала постепенной бюрократизации партаппарата зарождается и укрепляет свои позиции в партии и сфере государственного управления слой высших руководителей – номенклатура, все больше пополняющий свои ряды за счет «выдвиженчества»;

- в процессе внутрипартийной борьбы в результате роста численности партии и проводимых в ней периодически «чисток» растет влияние в партии и государстве номенклатуры (а вместе с тем и личности И.В. Сталина во главе этих процессов), составивших собой основу для новой постепенно складывающейся и организационно оформляющейся системы государственного управления и партийного аппарата.  

 

Сталинский период в существовании партийного аппарата и государственного управления СССР.

 

Говоря о положении дел в государственном управлении и внутри ВКП(б) к концу 20-х гг. и об условиях, в которых начал складываться режим личной власти Сталина следует отметить основные, на наш взгляд, моменты:

- победа «генеральной линии партии» во внутрипартийной борьбе 20-х гг. обеспечила лидирующие позиции в партии И. В. Сталину;

- опора на зарождающийся слой номенклатуры предоставила Сталину возможность, используя рычаги партийного управления, проводить свою линию в руководстве.

 

Тенденции к изменениям в сфере государственного управления, проявившиеся на исходе 20-х гг., в данный период получили дальнейшее продолжение. Так в этом плане продолжает расти роль партии, различных партийных организаций как инструмента проведения политического курса руководства в государственном управлении. Проводимые периодически «чистки» в партийных рядах и череда различных «дел», репрессии – все это, как своеобразный радикальный метод борьбы с негативными проявлениями бюрократизма,  вносит также и относительную однородность в партийную организацию ВКП(б) (необходимую для эффективности аппарата государственного управления и проведения столь решительных и оперативных преобразований в общественной жизни). Партийная структура, приобретающая все более строго вертикально централизованный характер, а главным образом номенклатура, все более  становится подверженной процессу  бюрократизации, сращиванию партии с государственным аппаратом управления. На вершине же этой властной пирамиды находился генеральный секретарь ЦК партии - И.В. Сталин (который по началу не занимал вообще никаких государственных постов). Окончательно данный процесс формирования Советского аппарата управления завершится уже к концу 30-х гг.        

           Несколько специфический характер государственное управление имело в годы Великой Отечественной войны. Этот период в истории государственного управления СССР характеризуется еще большей его централизацией в силу необходимости оперативного принятия решений. Были специально созданы чрезвычайные милитаризованные органы управления народным хозяйством и органы собственно военного руководства.

По окончанию же войны главной задачей явился перевод аппарата государственного управления в мирное русло. В сентябре 1945 г. был упразднен Государственный Комитет Обороны, функции которого вновь распределились между Советом Народных Комиссаров (его возглавлял сам Сталин), ЦК ВКП(б) и Верховным Советом СССР. В 1946 г. СНК и наркоматы были преобразованы соответственно в Совет Министров СССР и министерства, предпринимались попытки по их реорганизации и разграничению полномочий. Но в целом государственное управление, словно по инерции, не значительно изменяло свое содержание: Сталин по-прежнему сосредоточивал в своих руках по сути всю высшую власть и принимал важнейшие решения единолично, прибегая периодически к помощи советников. Советы не играли какой-либо самостоятельной роли в государственном управлении. В период с марта 1939 г. по октябрь 1952 г. не состоялось ни одного партийного съезда, а с 1945 по 1952 год было проведено лишь два пленума ЦК. Структура ЦК партии также была упрощена, ликвидировались отраслевые отделы. В данном отношении, вероятно, следует согласиться с утверждением, что «руководящая роль партии сводилась в основном к администрированию и политическому контролю» 2. В октябре 1952 г. вместо Политбюро был образован Президиум ЦК, расширенный до 25 членов и 11 кандидатов, в который вошло много новых членов, среди которых были Суслов, Брежнев, Косыгин и др. В Президиуме было образовано Бюро, членами которого кроме Сталина стали Берия, Булганин, Ворошилов, Каганович, Маленков, Сабуров, Первухин и Хрущев. Тем самым Сталин ослабил влияние своих ближайших приближенных, продолжая осуществлять власть собственноручно вплоть до 5 марта 1953 г.. Со смертью И.В. Сталина начинается уже новый этап во  взаимодействии партийного и государственного аппарата.

В заключении хотелось бы подвести определенные итоги по рассматриваемому в данном параграфе периоду в истории советского государственного управления и партийного аппарата, их взаимодействии:

-  опираясь на зарождающуюся номенклатуру и придя к власти, И.В. Сталин сумел создать достаточно эффективный аппарат государственного управления, встроив фактически в его структуру коммунистическую партию;

- партия в данный период окончательно подвергается процессу бюрократизации, лишившись своих собственно политических функций и сосредоточившись на администрировании;

- культ личности Сталина и рычаги партийного управления в сумме позволяли ему осуществлять фактически единоличную власть;

 

***

 

Так на протяжении периода советской истории 1917-1953 гг. мы поэтапно проследили эволюцию революционной партии в придаток аппарата государственного управления. Первоначально независимые структуры, дублирующие друг друга лишь в персональном отношении, постепенно слились, в процессе чего одна из них буквально поглотила другую. Трудно отказать сложившейся системе в эффективности: практически в этом виде она просуществовала вплоть до конца 80-х гг., с достоинством выдержав испытание в виде Великой Отечественной войны. Но в сложившейся системе существовало и слабое звено: номенклатура, приводящая в жизнь политические решения, постоянно нуждалась в силу отсутствия механизма общественного контроля в некотором подстегивании и контролю со стороны главы государства, выполняющего и функцию направления процесса движения, определения его стратегии (поскольку за неимением последней исчезает и смысл существования самого государства). 

 

 

 

[1] Соколов А.К. Курс советской истории. 1917—1940. М.: Высш. шк., 1999.

2 Соколов А.К., Тяжельникова В.С. Курс советской истории. 1941-1991. М.: Высш. шк., 1999.